Sobre la Ley de Educación Superior

Marcos Papais

I- ORIGEN

La Ley Nacional de Educación Superior (24,521) –LES- es proyectada a mediados de la década de 1990 como marco legal general de la respuesta gubernamental a los problemas y desafíos que la educación superior planteaba en torno a su configuración institucional y al desarrollo de las actividades académicas y científicas que tiene por objeto.
Previo a su elaboración y promulgación, la legislación relativa a la educación superior en Argentina resultaba inconexa e insuficiente como instrumento legal para la conducción de la política universitaria federal. Sin embargo, es posible advertir la antecedencia de reglamentaciones específicas a diversos objetos:
-Ley 1,597: Esta norma de 1885 ordena criterios generales para los estatutos de las universidades de Buenos Aires y Córdoba; referidos a gobierno universitario, composición y actividad docente, y potestades para la administración de carreras, títulos, derechos universitarios y finanzas.
-Decreto 6,403/55, Art. 28: Por éste se concedía estatus legal a la apertura de universidades e institutos universitarios de dominio privado, concediendo al Estado federal la habilitación de los mismos, mas no así su financiación. Además, con el cometido de supervisarlos, se instauraba la Inspección General de Enseñanza Universitaria.
-Ley 17,604: reglamentada por el Decreto 2,330/93. Este régimen, procurando encarar la evaluación y acreditación de las universidades e institutos universitarios privados en forma institucional y sistemática, disponía de procesos e instancias específicas para la realización de dicha labor.
-Ley 17,778: Sancionada en 1968 por Juan Carlos Onganía, se pautaba en ésta el régimen institucional de las universidades e institutos universitarios provinciales; consagrando la validez de lo prescripto por la Ley 17,245 en cuanto al reconocimiento de la validez nacional de los títulos otorgados por este tipo de instituciones, y a la extensión de los fines generales y funciones establecidas para las universidades nacionales a las universidades provinciales. Se les reconocía a estas últimas autonomía académica y autarquía financiera y administrativa. No obstante, se sujetaba la educación superior provincial al control y poder de intervención del Estado federal, garantido por razones de orden interno y/o seguridad nacional.
-Ley 23,068: Esta ley es aprobada en función de la intervención y normalización planeada en las universidades nacionales por parte del gobierno federal tras la restauración del orden constitucional en 1983. Su contenido refiere al régimen y plazo de normalización; causas alegables por el gobierno federal para llevar a cabo la intervención de las casas de estudio; cometidos de las autoridades normalizadoras; curso de reincorporación de personal apartado por motivos políticos y/o gremiales. Asimismo, se restablece la vigencia de los estatutos que regían en las universidades nacionales previo a su intervención de junio de 1966.
-Ley 23,569: Referida al régimen económico-financiero de las universidades nacionales, ésta regla: patrimonio; recursos (destacándose lo asentado en el artículo 3 inciso G: “Los derechos o tasas que perciban como retribución de los servicios que presten al margen de la enseñanza de grado”); fondo universitario; presupuesto; organización; inversiones transitorias; contrataciones; subsidios; viajes y misiones al exterior; contralor fiscal; exenciones tributarias (en cuyo artículo 25 versa: “Las universidades nacionales gozarán de las mismas exenciones de gravámenes que el Estado Nacional”).
Es posible advertir en estos instrumentos legales dos cuestiones cabalmente relevantes para la configuración de la política de educación superior.
Primeramente, la carencia de una red de organismos de carácter supra-organizacional encargados de gestionar y regular aspectos inherentes a la educación superior en tanto sistema integrado por una multiplicidad de organizaciones, a excepción del Consejo Interuniversitario Nacional. Conformado a mediados de la década de 1980, agrupando al conjunto de rectores, entiende de manera orgánica los problemas de diseño y planificación de la política universitaria.
En segundo lugar, los instrumentos legales disponibles se comprobaban discordantes con el desenvolvimiento de la política federal de educación superior, en pos de su adaptación y cambio frente a los desafíos de orientación y gestión, en gestación con posterioridad al proceso de normalización y ampliación del sistema universitario iniciado en 1983. La Ley 23,569, vigente desde aquel tiempo, puntualmente representaba en éste el abordaje político de la cuestión universitaria, caracterizado por la imperiosidad de adaptar la infraestructura institucional a la expansión de la matrícula de alumnos, así como la proyección de creciente actividad científica dentro de las universidades. En su artículo séptimo delimitaba el imperio de los consejos superiores de las universidades nacionales para reordenar y ajustar los presupuestos de estas. Palmariamente, no se daba lugar al incremento de los montos de las partidas para financiar gastos de personal, ni a la disminución del monto total destinado a solventar obras que, por su parte, eran viabilizadas por un orden de contrataciones (fijado por la misma ley) que preveía licitaciones de relativa flexibilidad.
Contrastando con el precepto expansivo reinante en la época post-dictadura, durante la década de 1990 tomó valor preeminente la fundación de la educación superior como un medio integrado, equilibrado en sí mismo y con marcada orientación en pro de la calidad de la formación académica. Para ello, cumplía una función primordial la presencia de mecanismos de evaluación integral y periódica de instituciones, carreras y planes de estudio, reducidos en el esquema político-normativo anterior a la LES, al sector de la educación superior de administración privada en función de la ley 17,604, reglamentada por el decreto 2,330/93.
La administración y gestión, por su parte, han sido dos asuntos cuyo desarrollo no acompañó la legislación pre-LES. Las potestades conferidas por ley para la distribución y ejecución del presupuesto delimitaban el traspaso de asignaciones de unos rubros a otros, siendo en el caso de la ley 23,569 que se prohíbe a los Consejos Superiores incrementar la cuota de fondos designados a gastos de personal. Ante estos condicionantes, las casas de estudio dificultosamente podían compensar el descenso de los salarios docentes, una situación generalizada en el sistema de educación superior de gestión estatal a principios de 1990. Del mismo modo, contrastando con la exigencia creciente de las instituciones de educación superior por financiarse complementariamente a la fuente estatal, la posibilidad de percibir y administrar ingresos por parte de la organización universitaria misma o por personas jurídicas creadas por estas ad hoc, resultaba reducida antes de la LES. Desde el punto de vista de la citada ley 23,569, la generación de recursos como retribución de los servicios prestados por las instituciones universitarias habría de darse al margen de la enseñanza de grado.

II- CONTENIDO

Procurando establecer directivas generales abarcadoras de las tareas y exigencias del sistema universitario como todo integrado dedicado a la formación profesional y la investigación, y de las universidades nacionales, provinciales y privadas en tanto instituciones; la LES versa sobre numerosos y variados tópicos. Se incluyen: fines y objetivos de la Educación Superior; órganos de coordinación, consulta y planificación de las políticas universitarias, y de cooperación interuniversitaria; la gestión de la oferta de carreras de grado y postgrado; la evaluación interna y externa de calidad de las mismas así como de las instituciones; el régimen y alcance de la autonomía académica e institucional de las casas de estudio, además de las directrices para su organización estatutaria y la conformación de órganos rectores; y la administración económica de las casas de estudio. Subsiguientemente, se presenta una descripción de sus contenidos y el sentido reconocido en su reglamentación.

Artículos 1 al 4:
La Educación Superior es reconocida en el segundo artículo como un derecho de los individuos que ha de ser propiciado por el Estado. Consideradas la formación y la investigación como sus finalidades primeras; se destacan como objetivos la distribución equitativa e igualación de oportunidades, la articulación de la oferta educativa entre instituciones, el aprovechamiento de los recursos humanos y materiales, y la actualización y perfeccionamiento de sus integrantes.
Asimismo, según estipula la ley en cuestión, los deberes de gestionar la oferta educativa y garantizar el acceso a los estudios superiores, deparados al Estado, no se limitan a preservar un campo de oferta de carreras y cursos limitados; sino que dicha gestión involucra el desarrollo permanente de la oferta académica en vistas de satisfacer una demanda con diversos segmentos que se innovan como resultado de procesos económicos, sociales y culturales no asociados directamente con la actividad estatal. Claramente, la perspectiva de la Universidad como servicio público, derecho ciudadano, es la prominente; no haciéndose ostensible hincapié en el valor económico, educativo, profesional en la dimensión privada que la educación superior cuenta en la medida de la inversión y el usufructo individual. De este modo, en el artículo 4 inc. E abunda el concepto de “democraticidad” del conocimiento.

Artículos 5 al 10:
Entre estos artículos se destaca la disposición del Consejo Federal de Cultura y Educación como el medio donde regular la articulación entre instituciones de educación superior no universitaria pertenecientes a distintas jurisdicciones (art. 8 inc. B). La articulación a nivel regional, respectivamente, corresponde a los Consejos Regionales de Planificación de la Educación Superior (art. 10).
Por otra parte, ha de considerarse relevante el contenido del art. 8 inc. D, en el cual los acuerdos entre universidades en pos del reconocimiento mutuo de asignaturas queda sujeto al marco originado por las pautas que el Consejo de Universidades fijara al respecto.

Artículos 11 al 14:
Objeto de especial interés reviste la convalidación del imperio de la carrera académica para los docentes, fijando su entrada por medio del concurso público y abierto de antecedentes y oposición (art. 11 inc. C); y requiriendo el cumplimiento de metas de perfeccionamiento y actualización para conservarse y desarrollarse dentro de ésta (art. 12 inc. C).
Otro punto de relieve presente en este tramo de la LES, se centra en torno a la injerencia de docentes y estudiantes en el marco institucional universitario. A la obediencia a las reglas institucionales por parte de docentes y estudiantes (art. 12 inc. A y art. 14 inc. A, respectivamente), se le corresponde con la obligación de las instituciones a abrir su gobierno a la participación de aquellos, a cuyo fin se afirma el derecho de asociarse (art. 11 incs. B y D; art. 13 inc. B).
En tercer lugar, de no menor significación consisten los incisos A, C y D del artículo 13, pues en estos queda asegurado el derecho de todo individuo de acceder a la educación superior; viabilizándolo por medio del impulso a mecanismos igualadores (becas, créditos, difusión de información adecuada y fiable sobre cursos y posibilidades de estudio, etc…).

Artículos 15 al 25:
Esta serie de artículos regulan aspectos de la educación superior no universitaria, estableciendo competencias jurisdiccionales, contenidos de la oferta educativa, pautas para la ampliación de la autonomía de gestión y para la cooperación y asistencia interinstitucional, así como modalidades de evaluación institucional (art. 15 inc. A, B, C, D, E, F y G).
Es de notar que, a pesar de las amplias divergencias institucionales respecto de la educación superior universitaria, principios tales como la evaluación institucional, la adaptación de la propuesta de las carreras al mercado de trabajo y el ajuste a la regulación -en el caso de determinadas profesiones-, la adopción de formas prácticas de aprendizaje; coinciden en ser criterios de deseabilidad para la educación superior universitaria y no-universitaria.
Por último, se presenta una estimable mención a la labor asignada en esta materia al Consejo Federal de Cultura y Educación. Como primera medida, debe supervisar los contenidos básicos comunes para la formación docente en el citado tipo de institución de Educación Superior (art. 23). A posteriori, se le comanda la proposición de criterios y bases comunes para efectuar evaluaciones de las instituciones.

Artículos 26 al 32:
Primeramente, se define la circunscripción de la enseñanza superior universitaria a Universidades Nacionales, Provinciales y Privadas e Institutos Universitarios estatales o privados (art. 26). La diferenciación entre Universidades e Institutos Universitarios radica, según el art. 27, en que las primeras deben desarrollar su actividad en una variedad de áreas disciplinarias no afines, mientras que las segundas limitan su oferta académica a una sola área disciplinaria.
En el artículo 28, referido a las funciones básicas de las instituciones universitarias, vuelve a aparecer como elemento rescatable la apelación a formar profesionales cuyas habilidades y conocimientos incorporados sean factibles de responder a demandas individuales y a los requerimientos nacionales y regionales (inc. A); es decir, que la formación profesional sea avenida a las calificaciones y aptitudes buscadas en el mercado laboral. Simultáneamente, se propone desde esta ley el acercamiento y la oferta de servicios de las instituciones universitarias a la comunidad, propiciando la formación de joint-ventures entre la universidad y las comunidades o el Estado, o bien, la prestación de servicios pensados a medida de la comunidad desde las instituciones universitarias (art. 28, inc. E).
El artículo 29 ocupa un lugar fundamental en el marco normativo de la Educación Superior, pues asienta el principio de autonomía académica e institucional de las instituciones universitarias, valor cardinal en el sistema de Educación Superior de Argentina. La autonomía se extiende a las siguientes potestades:
-Dictar y reformar estatutos;
-Definir órganos de gobiernos con sus respectivas funciones, integración y pautas para la elección de autoridades;
-Administrar bienes y recursos;
-Crear carreras universitarias de grado y posgrado;
-Formular y desarrollar planes de estudio, investigación científica y de extensión y servicios a la comunidad;
-Otorgar grados académicos y títulos habilitantes;
-Impartir enseñanza en los niveles preuniversitarios;
-Establecer el régimen de acceso, permanencia y promoción del personal docente y no decente, así como designarlo y removerlo;
-Instaurar el régimen de admisión, permanencia y promoción de estudiantes, y fijar el régimen de equivalencias;
-Reconocer oficialmente asociaciones de estudiantes, atendidos sean los requisitos que la reglamentación a tal fin establezca.
Es evidente que la concepción de autonomía implica la estructuración de las universidades como organizaciones en sí mismas, puesto que cada universidad, constituida racionalmente, reproduce un esquema de organización que reúne una variedad de componentes que definen su unicidad, su complejidad estructural y sus fines.
La autonomía, lejos de ser ilimitada e inexpugnable, sólo se da en el contexto de normalidad institucional. Opuestamente, la regla en la excepcionalidad es la intervención de la institución universitaria por el Congreso de la Nación, respondiendo a causas específicas tales como: el impedimento de normal funcionamiento por motivo de conflictos insolubles por los canales previstos dentro de las normas y procedimientos de la institución; la alteración del orden público; y el incumplimiento de las leyes nacionales que regulan algunos aspectos de las misma.

Artículos 33 al 39:
De la formulación de los requisitos generales para las instituciones universitarias en el art. 33 es posible entrever la voluntad manifiesta en la LES en relación a éstas. Por un lado, se propicia un marco institucional respetuoso y propenso a la heterogeneidad en el pensamiento científico y académico, en el cual la convivencia, la igualdad de posibilidades y la mutua responsabilidad son premisas primordiales. Por el otro, se expresa tácitamente el principio de maximizar la calidad de la educación superior universitaria (promoviendo la excelencia académica, y la jerarquización docente); estipulando criterios básicos de acceso a la docencia (art. 36) y precisando que el perfeccionamiento de los docentes –articulado con los requerimientos de la carrera académica- debe ser garantizado por las instituciones universitarias (art. 37). Se procura, una vez más, involucrar a las mismas instituciones a través de lo que se ha de ir definiendo como su quehacer, con el esfuerzo por acrecentar el nivel de calidad académica.
Con el fin de certificar la adherencia de las normas universitarias a los requisitos generales para su funcionamiento, se contempla que los estatutos de las instituciones universitarias deben ser comunicados al Ministerio de Cultura y Educación para su revisión y aceptación o impugnación (art. 34).

Artículos 40 al 43:
Desde el artículo 40 al 43 se organiza el régimen de títulos; determinando la exclusividad de las instituciones universitarias para otorgar títulos de grado de licenciado y equivalentes, de posgrado, magíster y doctor (art. 40). Los títulos, reconocidos oficialmente, alcanzan validez nacional (art. 41), certifican conocimientos y capacidades, poseen actividades de competencia precisadas por la institución universitaria otorgante –con acuerdo del Ministerio de Cultura y Educación- y habilitan el ejercicio de la profesión respectiva (art. 42). En lo atinente a los títulos de profesiones reguladas por el estado (aquellas que revisten interés público –especificadas por el Ministerio de Cultura y Educación con acuerdo del Consejo de Universidades), se introducen pautas de obligatorio cumplimiento en el diseño de las carreras por las que se los otorgan. Dichas pautas consisten en contenidos curriculares básicos, criterios sobre la intensidad de la formación práctica, acreditaciones periódicas por parte de la comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria o entidades privadas afines (art. 43).

Artículos 44 al 47:
El interés central en estos artículos se proyecta en torno a las instancias de evaluación institucional, focalizándose en el rol asignado a la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU).
Dos instancias de evaluación son las estipuladas por la LES en su artículo 44:
-Evaluación interna. Ésta debe tener por objeto analizar el rendimiento de la institución en el cumplimiento de sus funciones y proponer medidas para su mejoramiento.
-Evaluación externa. Su consigna radica en examinar, de forma periódica en un plazo menor a los seis años, el desempeño de la gestión institucional y la ejecución de los objetivos institucionales, comprendiendo su área de evaluación las funciones de docencia, investigación y gestión. El órgano facultado por antonomasia para la realización de esta instancia de evaluación -cuyos parámetros establecen en conjunto el Ministerio de Cultura y Educación y el Consejo de Universidades- es la CONEAU, o bien, una entidad privada que a ese fin haya sido constituida y cuente con el reconocimiento del Ministerio de Cultura y Educación, previo dictamen de la CONEAU (art. 45). La formulación de recomendaciones para el mejoramiento institucional queda asimismo contemplada; estableciéndose el carácter público de éstas (de esta manera, se tiende a impedir que la recomendación pueda ser desconocida silenciosamente por la institución, y al poner al público interesado en conocimiento de la misma, se incrementa la demanda para que la misma se materialice en acciones concretas en respuesta a las falencias presentes).
La CONEAU se constituye en un organismo descentralizado bajo jurisdicción del Ministerio de Cultura y Educación (art. 46) e integrado por miembros designados por el Poder Ejecutivo nacional a propuesta del Consejo Interuniversitario Nacional, el Consejo de Rectores de Universidades Privadas, la Academia Nacional de Educación, el Congreso de la Nación y el Ministerio de Cultura y Educación (art. 47). Se le prescriben las siguientes funciones simultáneas a aquella de desarrollar la evaluación externa de las instituciones universitarias:
-Acreditación de carreras de grado y posgrado bajo estándares fijados por el Ministerio de Cultura y Educación en consulta con el Consejo de Universidades.
-Evaluación de consistencia y viabilidad de proyectos institucionales destinados a la apertura de nuevas instituciones universitarias.
-Preparación de los informes requeridos para otorgar la autorización provisoria y el reconocimiento definitivo de las instituciones universitarias privadas.

Artículos 48 al 61:
Este cuerpo de artículos está destinado a reglar cuestiones centrales del esquema organizacional y funcional de las instituciones universitarias nacionales, englobando:
-Creación y bases organizativas;
-Órganos de Gobierno;
-Régimen económico.
Inicialmente, se instituye que las instituciones universitarias nacionales constituyen personas jurídicas de derecho público (art. 48). El proceso con la finalidad de su creación –dispuesta por ley nacional- comprende la confección de estudios previos de viabilidad (art. 48) y la crucial participación de la CONEAU a través de la inspección del proyecto institucional y de estatuto provisorio (art. 49).
De conformidad al artículo 50, cada institución universitaria dispone su norma de regularidad para el alumnado –ateniéndose al principio común de un mínimo de rendimiento académico anual-; y en el caso de instituciones con población estudiantil mayor a 50,000, se estipula que el régimen de admisión, permanencia y promoción sea definido a nivel de las unidades académicas.
Estas disposiciones parten con el objetivo de sustanciar el marco de autonomía de las instituciones universitarias facilitándoles a éstas la regulación efectiva de zonas críticas en las cuales deben balancearse la demanda de acceso a cursos y las posibilidades concretas de ingreso. Indudablemente, en este punto se arriba a una relación conflictiva entre la gestión del equilibrio entre oferta-demanda y la interpretación del carácter público y abierto de las instituciones universitarias nacionales, que los actores interesados en dicha gestión puedan tomar como postura. El planeamiento y la ejecución de medidas tendientes a instalar pautas de calidad que requieran provocar cambios al propiciar el sostenimiento de un determinado régimen de acceso y regularidad, puede verse, a su vez, comprometido, por objeciones que los interpelan desde una concepción particular por el principio de “carácter público”.
De sustancial presencia resulta la exigencia de un mínimo de 70 % de docentes designados por concurso público y abierto de antecedentes y oposición, en cada una de las plantas de las instituciones universitarias (art. 51). Como medio de acceso a la carrera académica, el concurso público suministra, relativamente, garantías de competencia, idoneidad e imparcialidad en los nombramientos de docentes. Ciertamente, este requisito impuesto no es sólo un contrapeso a la tentación de supeditar las designaciones a la acción política producida en el campo de las pugnas y las negociaciones entre los actores concurrentes en el gobierno y la administración institucional; sino que, especialmente, auspicia la competencia y la voluntad de superación, así como minimiza la precariedad del designado en el puesto, al hacerlo depender de reglas estables –que premian al más idóneo por un tiempo limitado mas inamovible- antes que de los vaivenes de la distribución de fuerzas “políticas” competidoras. El margen restante que engloba a las designaciones por fuera de los mecanismos de concurso (30 %), habría de plasmarse en la facilitación de decisiones expeditivas para la resolución de problemas inmediatos.

Los órganos de gobierno de las instituciones universitarias –incluyendo su respectiva composición y atribuciones- deben ser previstos en los estatutos de las mismas, conviniendo la división en (art. 52):
-Órganos colegiados con oficios normativos, de definición de políticas y de control;
-Órganos unipersonales con funciones ejecutivas.
Si bien la composición de los órganos colegiados se sujeta a lo que el estatuto ordene, en el artículo 53 de la LES se instruyen requisitos inexcusables. Estos son:
-El claustro docente debe tener la mayor representación relativa, la cual no puede ser inferior al 50% de los miembros del órgano.
-Regularidad de los estudiantes que lo compongan, además de haber aprobado el 30 % de las asignaturas de la carrera que cursan.
-Representación del personal no docente, quedando el alcance de la misma a discreción de cada institución universitaria.
-Habilitados los graduados a participar en los susodichos órganos, no deben ser privados de ejercer este derecho aquellos graduados sin relación de dependencia con la institución universitaria.
Además, se contempla que los decanos sean miembros natos del Consejo Superior u órgano colegiado similar; condición que puede ser extendida al caso de los directores de carrera de carácter electivo en aquellas instituciones donde estos existieran.
Concerniente a los titulares de los órganos unipersonales de gobiernos, se fija una duración mínima en el cargo de tres años, dedicación exclusiva en su desempeño y la exigencia de ser o haber sido profesor por concurso en una universidad nacional (art. 54).
En cuanto a la representación de los docentes, se requiere del mismo modo a quienes eligen como a quienes son elegidos haber accedido a sus cargos por concurso. Paralelamente, los representantes de los estudiantes son elegidos por aquellos pares que gocen de la condición de alumno regular (art. 55).
La constitución de un Consejo Social -órgano de composición plural donde distintos sectores e intereses de la comunidad oficien en la articulación de la institución universitaria con el medio en que esté inserta- y su representación en otros órganos colegiados de la institución, es una disposición a la que puede optar cada estatuto (art. 56).
Por último, se añade como órgano colegiado de presencia imperativa el tribunal universitario. Integrado por profesores eméritos o de amplia trayectoria, su empleo consiste en sustanciar juicios académicos y entender en cuestiones ético-disciplinarias en las que se vea implicado personal docente (art. 57).

El artículo 58 aporta definiciones capitales en lo concerniente al sostenimiento y régimen económico-financiero de las instituciones universitarias. Primeramente, especificando como deber del Estado Nacional asegurar el sustento financiero de las instituciones universitarias nacionales, en la medida en que consiga garantizar en éstas su normal funcionamiento, desarrollo y cumplimiento de sus fines. En segundo lugar, la distribución de los aportes para instituciones universitarias estatales es resuelta por intermedio de indicadores de eficiencia y equidad, puntualizándose que la masa de dichos aportes no puede ser disminuida como contrapartida a la generación de recursos complementarios por parte de las instituciones mismas.
Remitiéndose a lo expuesto en el artículo 59, las instituciones universitarias gozan de autarquía financiera; en razón de lo cual les corresponde:
-Administrar su patrimonio y aprobar su presupuesto (inc. A);
-Fijar régimen salarial y de administración de personal (inc. B);
-Dictar normas relativas a la generación de recursos adicionales a los aportes del Tesoro Nacional (mediante venta de bienes, productos, derechos o servicios, subsidios, contribuciones, herencias, derechos o tasas por servicios prestados, u otro recurso devengado en cualquier actividad) (inc. C);
-Garantizar el normal desenvolvimiento de sus unidades asistenciales, asegurando el manejo descentralizado de los fondos que éstas generen (inc. D);
-Constituir personas jurídicas de derecho público o privado, o participar en ellas (inc. E);
-Aplicar el régimen general de contrataciones, de responsabilidad patrimonial y de gestión de bienes reales (inc. F).
Dos cláusulas de vasta significación aparecen, además, en este artículo:
1) Se dispone que los recursos provenientes de eventuales contribuciones o tasas por los estudios de grado no deben destinarse a gastos corrientes. Su utilización ha de estar ordenada al costeo de becas, préstamos, subsidios o créditos destinados a sostener los estudios de alumnos económicamente desfavorecidos que satisfagan las exigencias académicas de su institución (inc. C).
2) Se exime al Estado nacional de tener que responder por obligaciones asumidas por las instituciones universitarias en detrimento del Tesoro Nacional.
La constitución de fundaciones, sociedades u otras formas de asociación civil, les está habilitada a las instituciones universitarias según lo inscrito en el artículo 60 de la LES. Los quehaceres de éstas han de estar empeñados en apoyar la labor general de las instituciones –impulsando las condiciones necesarias para el cumplimiento de sus objetivos-, y a facilitar relaciones con el medio.
Notoriamente, la mayor e irrenunciable responsabilidad en la financiación de las instituciones universitarias nacionales radica en el Estado Nacional, siéndole ineludible asegurar el normal funcionamiento de aquellas en razón de solventar el derecho de la ciudadanía a acceder a la educación superior. A su vez, la aplicación de indicadores de eficiencia y equidad pregona estimular desde el Estado el interés de las universidades en mejorar permanentemente la calidad académica e institucional que ofrecen. Empero, muy a pesar de su finalidad positiva puesta en premiar a las instituciones de mayor y continuo progreso, existe el riesgo inmanente, extensamente manifiesto, de que dichos indicadores acaben por ser la matriz de compensaciones a instituciones fuertemente expansivas, no tanto de su calidad, como de su matrícula de alumnos.
La constitución y participación en personas jurídicas ofrecen el medio pertinente para la ejecución de actividades específicas (por ejemplo: fundaciones), así como generar recursos. Ergo, en un esquema relativamente eficiente, los fondos obtenidos por estos organismos son administrados por estos mismos, y destinados inmediatamente a las actividades que estos tienen por cometido; antes que girados a los órganos de administración generales de la institución y formen parte de la masa global de fondos por los cuales las diversas áreas de la institución pugnan.
Por otra parte, al establecerse que las contribuciones o tasas por los estudios de grado han de tener como finalidad la financiación de becas, préstamos, subsidios o créditos a alumnos que no estén en condiciones de solventar sus estudios; se está ante la potencialidad de evolucionar hacia un sistema solidario en el que los más acomodados asuman los mayores costos y los más desfavorecidos puedan acceder a oportunidades reales de progreso individual.

Artículos 62 al 69:
A través de estos artículos se procura regular aspectos centrales constitutivos de las instituciones universitarias privadas y provinciales. En relación a las primeras, cabe destacar que su legalización es contemplada bajo la fórmula de asociación civil sin fines de lucro o fundación (art. 62), con autorización precaria de operatoria por un lapso de seis años; debiendo la CONEAU, previamente, elaborar un dictamen (art. 62) en consideración de los siguientes criterios (art. 63):
-Responsabilidad moral, financiera y económica de los integrantes de las asociaciones o fundaciones (inc. A);
-Viabilidad y consistencia del proyecto institucional y académico. Sujeción a los principios de la LES (inc. B);
-Nivel académico y trayectoria científica y docente de la plantilla de profesores (inc. C);
-Calidad y actualización de los planes de enseñanza e investigación propuestos (inc. D);
-Medios económicos, equipamiento e infraestructura disponible para docencia, investigación y extensión (inc. E);
-Vinculación internacional y posibilidad de concretar acuerdos con otros centros universitarios del exterior (inc. F).
Otras disposiciones atinentes al funcionamiento de las instituciones universitarias privadas se presentan en el artículo 64:
-El seguimiento de las instituciones noveles a fin de evaluar su nivel académico y el cumplimiento de los objetivos y planes de acción, será llevado adelante por el Ministerio de Cultura y Educación basándose en reportes expedidos por la CONEAU (inc. A);
-Modificaciones en estatutos, creación de carreras y cambios en planes de estudio deberán contar con autorización del Ministerio de Cultura y Educación (inc. B);
-Todo documento oficial o publicidad de las instituciones noveles deberá esclarecer que la autorización de la cual dispone es de carácter precario (inc. C).
El reconocimiento definitivo podrá ser solicitado pasado el período previsto en el art. 62, para cuya concesión –hecha por decreto del Poder Ejecutivo de la Nación (PEN)- se requerirá el visto favorable de la CONEAU (art. 65). Las instituciones que lo hubieran obtenido podrán participar de los concursos para asignación de apoyo económico a la investigación dentro de las instituciones universitarias (art. 66). Por último, se prohíbe a las instituciones universitarias privadas carentes de autorización, el uso de denominaciones y el expendio de diplomas, títulos o grados universitarios (art. 68).
Concerniente a las instituciones universitarias provinciales, se les reconoce a éstas la validez nacional de los títulos, diplomas y grados que certifica, cuando hayan sido reconocidas por el PEN y se ajusten a los requisitos fijados por la LES a las instituciones universitarias privadas (art. 69, incs. A y B).

Artículos 70 al 73:
Indefectiblemente, una trama trascendental e imprescindible en la LES, se supone el gobierno y la coordinación del sistema universitario. Es aquí donde la gestión del contenido del conjunto de las universidades, desde la perspectiva de un sistema integrado de organizaciones abocadas a la formación académica, la investigación científica y la extensión de los conocimientos y técnicas desarrolladas a usos beneficiosos para la sociedad. Problemáticas de diversa índole mas de inobjetable y similar puntualidad que involucran intereses disímiles y/o, en el más complejo de los casos, contrapuestos para dos o más instituciones, imperiosamente han de ser analizadas y resueltas por órganos neutrales de consulta y coordinación aceptados por el conjunto de las partes, creados específicamente para tratar diversos asuntos. Su existencia y reglamentación se hayan, por ello, inscritas en la LES.
Principalmente, es el Ministerio de Cultura y Educación el ente facultado a formular, bajo el resguardo de las autonomías universitarias, las políticas generales en materia universitaria; así como a asegurar la participación de los órganos de coordinación y consulta enunciados a continuación (art. 70):
-Consejo de Universidades (art. 71): Presidido por el Ministro de Cultura y Educación –o en su defecto, un funcionario de rango no menor a secretario- e integrado por el Comité Ejecutivo del Consejo Interuniversitario Nacional, la Comisión Directiva del Consejo de Rectores de Universidades Privadas, un representante de cada Consejo Regional de Planificación de la Educación Superior, y uno del Consejo Federal de Cultura y Educación, sus funciones son (art. 72):
• Proponer la definición de políticas y estrategias de desarrollo universitario, promover la cooperación entre instituciones universitarias y la adopción de pautas para la coordinación del sistema universitario (inc. A);
• Pronunciarse en asuntos sobre los cuales competa su intervención (inc. B);
• Acordar con el Consejo Federal de Cultura y Educación criterios y pautas para la articulación entre las instituciones educativas de nivel superior (inc. C).
-Consejo Interuniversitario Nacional (art. 71): Estará integrado por los rectores o presidentes de las instituciones universitarias nacionales y de institutos universitarios y universidades provinciales que gocen de reconocimiento nacional (art. 73); depositario de iguales funciones que el:
-Consejo de Rectores de Universidades Privadas (art. 71): Integrado por rectores y presidentes de universidades privadas. Su cometido consiste en (art. 73):
• Coordinar los planes y actividades en materia académica, de investigación científica y de extensión entre las instituciones universitarias del ámbito (inc. A);
• Erigirse en órgano de consulta para las cuestiones ya previstas en la LES (inc. B);
• Participar en el Consejo de Universidades (inc. C).
-Consejos Regionales de Planificación de la Educación Superior (art. 71).
Artículos 74 al 89:
Este grupo de artículos finales de la LES contiene mayormente disposiciones tocantes a la adaptación institucional y legal de situaciones normales previas a la LES, a los principios y mecanismos definidos por ésta (arts. 78 al 89). Otros objetos de normativización versan sobre:
-Modalidades de organización universitaria previstas en el artículo 24 de la ley 24,195 que responden a modelos diferenciados de diseño de organización institucional y de metodología pedagógica (art. 74);
-Posibilidad de eximir parcial o totalmente de impuestos y contribuciones provisionales nacionales a instituciones universitarias (art. 75);
-Procedimientos aplicables en el caso de carreras requeridas de acreditación que hayan malogrado su concesión (art. 76);
-Sistema de gobierno en instituciones cuya constitución se haya enmarcado en el artículo 16 de la ley 17,778 (art. 77).

III- LA LEY DE EDUCACIÓN SUPERIOR FRENTE A LOS DESAFÍOS SISTÉMICOS E INSTITUCIONALES DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN EL PRESENTE

Desde su promulgación en 1995, la Ley de Educación Superior ha abandonado muy pronto su luna de miel, atrayendo año tras año considerables juicios de variada intensidad crítica. Desde las visiones más atemperadas, se ha postulado la necesidad inminente de formular reformas dirigidas, principalmente, a disposiciones puntuales sobre la composición y/o funciones de órganos y otros tópicos. En simultáneo, acusada de causar la destrucción del sistema de Educación Superior de gestión estatal, acceso ilimitado y gratuito; la LES ha sido destino de belicosas pancartas y epítetos desperdigados a lo largo y a lo ancho de las academias argentinas, clamando por su supresión. No obstante, a pesar de la distancia entre quienes proponen derogarla y quienes sugieren reformarla, existe indudable consenso acerca de cierto desacomodo del texto de la ley respecto del escenario para el cual fueron definidos su existencia y razón. Durante 2007, diversos proyectos para reformularla íntegra o parcialmente fueron presentados en el parlamento, y de hecho, hasta tanto el eclipse de la actividad parlamentaria por la campaña electoral no echó por la borda la posibilidad de que la cuestión fuera tratada, se preveía concluir el período legislativo con innovaciones en la legislación relativa a la Educación Superior. Por ello, antes que las posturas ya formadas se adueñen del universo de las posibilidades, prudente sería analizar el rendimiento de la LES en cuanto a sus principios y objetivos, y en que medida, estos, resultaron atinados en relación al medio en que debió desenvolverse con el propósito de transformarlo.
Fundamentalmente, el cambio sistémico y organizacional trazado en la LES se sitúa en dos esferas:
1- Esfera organizacional: La modernización de las instituciones en su alineación como organizaciones competitivas en términos de calidad de enseñanza, investigación y extensión; competentes en ofrecer formación avenida a generar profesionales con conocimientos y capacidades necesarias en las más diversas actividades del sector público o privado; de extensa actividad científica en las áreas de conocimiento que comprenda; y marcadamente, insertas en el medio social y económico circundante a partir de acuerdos de cooperación e intercambio, y prestación de servicios donde se desplieguen los desarrollos de la investigación científica y tecnológica engendrados en la institución o en ésta en colaboración con otras organizaciones académicas, económicas, estatales y/o comunitarias.
2- Esfera supra-organizacional: La modernización a nivel sistémico de la Educación Superior, instituyendo órganos para la regulación y evaluación de calidad de la oferta académica; el seguimiento del funcionamiento organizacional de las instituciones académicas; la generación y ejecución de políticas estatales referidas a la finalidad, amplitud, difusión, organización, etc… del sistema de educación superior; el equilibrio en la oferta de carreras; la estandarización de títulos y currículas; y todo aquello que competa con el fin de abrir el paso a la modernización de la esfera organizacional, al orden y a la sistematicidad en el sistema de educación superior.
Los mecanismos para llevar adelante la modernización en la esfera organizacional están alineados principalmente hacia:
-La configuración normativa y la gestión organizacional, por medio de la cual se procura instaurar organizaciones autónomas y complejas diseñadas en función de enseñar, investigar y difundir ciencia por parte de profesionales idóneos; involucra los ítems siguientes:
• Ordenación por estatuto dictado y reformado por la institución.
• Administración del capital económico, humano e intelectual por la organización.
• Constitución de personas jurídicas de derecho público o privado, o participar en ellas.
• Aplicación del régimen general de contrataciones, de responsabilidad patrimonial y de gestión de bienes reales.
• Evaluaciones internas del desempeño operativo y del cumplimiento de los fines de la organización.
-La disposición de herramientas y medios para la realización, el sostenimiento económico y estructural y la afirmación de la viabilidad de actividades académicas, científicas y de extensión, o bien, con el fin de fomentar la calificación del núcleo operativo :
• Financiamiento con recursos adicionales a los aportes del Tesoro Nacional, provenientes de la venta de bienes, productos, derechos o servicios, subsidios, contribuciones, herencias, derechos o tasas por servicios prestados, entre otros.
• Creación de joint-ventures con organismos estatales, organizaciones económicas y de la sociedad civil para el desenvolvimiento de actividades de investigación, producción o servicios.
• Introducción de unidades asistenciales habilitadas a generar fondos y administrarlos por sí mismas.
• Utilización de fondos provenientes de tasas a los estudios de grado, para solventar becas, subsidios o préstamos a alumnos económicamente desfavorecidos.
• Implementación de regimenes de admisión, permanencia y promoción (sólo para instituciones universitarias con más de 50,000 estudiantes).
• Régimen de selección de personal docente por concurso público.
• Programas de perfeccionamiento docente.
La esfera supra-organizacional, por su parte, es por excelencia el marco de acción de las políticas públicas destinadas a la Educación Superior, definidas en las sucesivas funciones llevadas adelante por los organismos especificados entre paréntesis:
-Proposición de políticas y estrategias de desarrollo universitario, promoción de la cooperación entre instituciones universitarias y adopción de pautas para la coordinación del sistema universitario (Consejo de Universidades).
-Regulación de oferta académica (Consejo Federal de Cultura y Educación, Consejos Regionales de Planificación de la Educación Superior).
-Reconocimiento oficial y certificación de competencias profesionales en los títulos (interviene el Ministerio de Cultura y Educación junto a la institución otorgante).
-Estandarización de contenidos curriculares relativa a la reglamentación de profesiones de interés público (Ministerio de Cultura y Educación) y reconocimiento mutuo de asignaturas (Consejo de Universidades).
-Instrumentación de la carrera académica para los docentes, delimitación del medio y las condiciones de acceso, fijación de metas de perfeccionamiento y actualización para conservarse y desarrollarse dentro de ésta.
-Certificación de adherencia de los estatutos de las instituciones universitarias a los requisitos generales establecidos en la legislación y resoluciones de las dependencias estatales competentes concernientes a la educación superior (Ministerio de Cultura y Educación).
-Evaluación externa de las instituciones universitarias. Consiste en examinar de forma periódica el desempeño de la gestión institucional y la ejecución de los objetivos institucionales, comprendiendo su área de evaluación las funciones de docencia, investigación y gestión (CONEAU, bajo parámetros establecidos por el Ministerio de Cultura y Educación en conjunto con el Consejo de Universidades).
-Formulación de recomendaciones para el mejoramiento institucional (CONEAU).
-Acreditación de carreras de grado y posgrado bajo estándares fijados por el Ministerio de Cultura y Educación en consulta con el Consejo de Universidades (CONEAU).
-Evaluación de consistencia y viabilidad de proyectos institucionales destinados a la apertura de nuevas instituciones universitarias; tomando en cuenta, entre otros tópicos, la calidad y actualización de los planes de enseñanza e investigación propuestos, así como los medios económicos, equipamiento e infraestructura disponible para docencia, investigación y extensión. Elaboración de informes para el reconocimiento provisorio y definitivo de las instituciones (CONEAU).
-Coordinación de los planes y actividades en materia académica, de investigación científica y de extensión entre las instituciones universitarias privadas (Consejo de Rectores de Universidades Privadas).
El rol de las referidas funciones en el proceso de modernización de la Educación Superior reside esencialmente en dotar a ésta de un sistema coordinado de instituciones tendiente a racionalizar los recursos económicos, técnicos y humanos disponibles en pos de potenciar el rendimiento de las instituciones en cuanto a sus actividades principales y objetivos. De este modo, la disposición de criterios comunes en relación a varias cuestiones (docencia, alumnos, estatutos, etc…) se explica en la necesidad de instalar condiciones universales favorables sea a la integración de las instituciones en el sistema -definido por su posibilidad de establecer canales de cooperación e intercambio con otras instituciones o por competir con éstas en el limitado mercado institucional- como al reconocimiento y la legitimación de las actividades producidas por éstas. El método por el cual se procede a dicha legitimación se asienta en la antecedente evaluación y la consecuente acreditación.
Verificada la primera operación (evaluación), que tiene por objeto supervisar la sujeción a las normas, el rendimiento, el nivel de calidad (infraestructural, profesional, de contenidos, etc…) y la viabilidad de proyectos académicos; la segunda (acreditación), debiendo resultar de la primera, conlleva la garantía de que la institución evaluada y acreditada ofrece un contexto organizacional acorde a sus actividades y objetivos, los títulos que otorga con sus respectivas capacidades certificadas son legítimos y serán reconocidos por toda autoridad, y principalmente, figura encontrarse en condiciones de competencia con otras instituciones correspondientemente acreditadas.

IV- LOS RIESGOS DEL GATTOPARDISMO

La introducción de las medidas que habrían de modernizar la Educación Superior en Argentina, transformándola en un sistema de instituciones abiertas a la innovación permanente y competitivas en la oferta de cursos académicos, la práctica de investigación científica y el compromiso con el medios sociales y económicos en los cuales se hallasen insertas, reguladas por entidades supra-organizacionales guías y vigías del avance en la sustentabilidad y excelencia de sus actividades; ha encontrado desde la promulgación de la Ley de Educación Superior y su puesta en marcha, una infinidad de escollos para efectivizarse hacia el interior de las organizaciones universitarias. A toda luz, el quid de la renuencia a disponer la aplicación de un programa general de innovaciones en la gestión de las organizaciones, así como el desconocimiento de la autoridad de las referidas entidades supra-organizacionales, ha sido la sensación de amenaza a su integridad que los núcleos de poder tradicional en las universidades han experimentado. Indiscutiblemente, la vocación de la política en educación superior en transformar al sistema y a las organizaciones que lo componen ha contrastado notablemente con los intereses prevalecientes de la política practicada al interior de éstas.
Los principios de tripartición del gobierno universitario y política de claustros insitos en la Reforma Universitaria de 1918 se han consumado en la conformación de un orden de amplia base y dominio irreductible en el orbe universitario. Su amplitud e integración de sectores de naturaleza y finalidad diferenciada (docentes, egresados y estudiantes) se ha producido en el marco de un sistema de educación superior sostenido mayormente por el Estado Federal, donde las instituciones universitarias emergen como espacios institucionales de distribución de recursos y despliegue de influencia en relación próxima e inmediata con el Estado. Por ende, se ha favorecido un desarrollo forzosamente inclinado a la intrusión de la política de masas en el terreno exclusivo de los asuntos universitarios y su administración, y por ende, acabado por convertir a las instituciones universitarias en un objetivo de la conquista política con la finalidad de presionar, negociar o respaldar en la arena política a partir del control de las plazas controladas que dan forma a las relaciones de poder. En la medida en que se ha sobrepuesto en vicisitudes hostiles de intervención y cercenamiento del acceso a la participación política, y conseguido florecer y asegurarse su plena legitimidad en tiempos de juego político democrático, este orden ha sido de tal arraigo en las instituciones universitarias, que éstas fueron definiéndose en su configuración organizacional por la medular sujeción de la gestión de lo académicamente competente y la administración de los medios de enseñanza, investigación y de soporte organizacional, a las resoluciones políticas de las pugnas políticas antes que a la oficiosidad profesional.
Resulta, pues, que la Ley de Educación Superior se limita a reconocer la prominencia del orden en cuestión antes que a pergeñar su superación. Si bien se tiende a ofrecer un arreglo por intermedio de la cláusula que impone la representación del claustro docente en un mínimo del 50 % de los miembros de los órganos colegiados y la ocupación en funciones ejecutivas únicamente por docentes, la inclusión de representantes de estudiantes en los órganos colegiados y la apertura a la representación de egresados y no-docentes acaba por hender el cauce por el cual la política toma ingerencia en la gestión académica y administración de las organizaciones. De momento en que MINTZBERG considera que una institución universitaria es por naturaleza una organización ordenada en una burocracia profesional, es decir, una organización centrada en los profesionales que componen su núcleo operativo, la administración por quienes constituirían el staff de apoyo (no docentes) o los destinatarios de la organización, también denominados clientes (estudiantes), resultaría absolutamente disfuncional para el cometido de la institución. Esto se debe a que al supeditarse la coordinación de la organización en la destreza –la competencia profesional-, el gestor/administrador de la organización debe estar plenamente formado y ligado a la profesión, ha de ser competente. Es así que, al entrometerse el no-profesional en el gobierno de la institución, explorará el ejercicio de la influencia compensando su inhabilidad en la destreza con su pericia en la política. En consecuencia, toda decisión cede la escrupulosidad profesional ante la conveniencia política.
Indudablemente, esta presencia distorsiva marcada en la LES constituye aquello que bien cabe llamarse gattopardismo. El Gattopardo, quien se maquilla de cambio para conservar invariable su esencia, revive en la dualidad modernizadora/anti-modernizadora de la discurrida ley. La legitimada continuidad del orden politizado que tutela nuestras universidades ha sido el factor contrastante del proceso de transformación modernizadora de la Educación Superior que esta ley, en el resto de sus disposiciones, afirma. Siempre que el interés político se extienda en todo aquello que de la administración en las universidades es objeto, primará la satisfacción del compromiso con causas políticas que exceden la razón de los objetivos organizacionales de las instituciones de educación superior, y no tienen otra finalidad que la consecución del poder al que la política de masas aspira. La financiación de acciones positivas destinadas a mejorar las condiciones de acceso a la educación superior por el cobro de tasas a los estudios de grado; la exigencia de conocimientos básicos previos a la iniciación en carreras de formación en profesiones de capital responsabilidad; la apertura de las instituciones a la evaluación y acreditación de la calidad de su enseñanza, su investigación y su gestión; la comparación de los niveles de calidad académica de las instituciones en rankings oficiales que den cuenta al público interesado de lo que están eligiendo o por elegir y sean la medida para el otorgamiento de fondos adicionales que premien el esfuerzo de las instituciones. Someramente, una enumeración de avances inadmisibles en el orden actual, que lejos de ser considerados perniciosos a las necesidades de mejoramiento de la gestión institucional y la calidad académica, son antes censuradas por “impopulares”. El desgaste de la LES y el fracaso parcial de su reforma han encontrado su origen en la propia reluctancia a transformar la herencia de la Reforma Universitaria, para que ésta, precisamente, innovando, mantuviera brioso su espíritu modernizante.


V- BIBLIOGRAFÍA GENERAL

-BUCHBINDER, Pablo: “Historia de las Universidades Argentinas”. Editorial Sudamericana, Buenos Aires, 2005.
-CLARK, Burton: “El Sistema de Educación Superior”, pp. 233-245 Coordinación de mercado. Editorial Patria/ Nueva Imagen, México D.F., 1991.
-MINTZBERG, Henry: “Diseño de Organizaciones Eficientes” Cap. 7, El diseño como configuración. Editorial “El Ateneo”, Buenos Aires.

-Leyes Nacionales N° 1,597; 17,604; 17,778; 23,068; 23,569; 24,521.
-Decreto del P.E.N. N° 6,403/55.