El Federalismo, un modelo “Do It Yourself”
El federalismo es, en principio, un sistema de gobierno en el cual la autoridad se encuentra dividida en al menos dos niveles: el estadual, el cual representa al estado de cada sub-unidad territorial de la federación; y el federal, sobre el cual recae el estado central que agrupa a todas las sub-unidades territoriales. De esta manera, los poderes y competencias para el gobierno del país son repartidos entre el estado central, cuyas decisiones involucran a todas sus sub-unidades constitutivas; y las sub-unidades territoriales, las cuales gozan, individualmente, de autonomía (no soberanía) para tomar decisiones que serán válidas sólo dentro de su ámbito de injerencia, pero reconocidas por sus pares y por el estado central.
Es privativo del federalismo que los poderes y competencias resulten constitucionalmente imposibles de ser alteradas unilateralmente, sea por una o varias sub-unidades o por el estado central; contrastando con los otros dos sistemas de gobierno reconocidos:
-El Unitarismo, en el cual la autoridad descentralizada es posible de ser revocada por el estado central;
-El Confederalismo, donde la autoridad sólo puede ser cedida desde las sub-unidades al estado central, en carácter provisional; encontrándose las sub-unidades en dominio de su soberanía, y por ende, facultadas de abandonar unilateralmente la asociación.
Existen tres principios básicos sobre los que se yergue el federalismo:
-Federalismo fiscal (El federalismo fiscal se constituye en un marco normativo para la asignación de recursos del estado federal a las sub-unidades, atendiendo a la provisión local de bienes públicos);
-Subsidiariedad (Este principio consagra el deber de permanecer un poder o competencia bajo el domino de las sub-unidades, siempre y cuando su transferencia al estado federal no asegure fehacientemente mejor eficiencia comparativa o efectividad en el cumplimiento de su función);
-Justicia distributiva (A través del principio de justicia distributiva, el estado federal cumple la función de redistribuir los recursos generados en virtud de ecualizar las diferencias de desarrollo entre regiones. En determinadas ocasiones, la aplicación de este principio se contradice con el resguardo a la autonomía de las sub-unidades, entre las cuales las más solventes promueven el fortalecimiento de su autonomía y el mayor usufructo de los recursos que generan. La posibilidad de negociación entre estos intereses contrapuestos, en esencia instituye, según los autores de “El Federalista”, una salvaguarda a la “división igualitaria de la propiedad”).
Los intereses de las sub-unidades, por su parte, encuentran canal de expresión a través de la participación de las sub-unidades en los procesos decisorios federales (desde el Gabinete,
La construcción de un orden político federal se ha abordado diversamente en cada estado nacional, quien, atendiendo a tradiciones, coyunturas, necesidades y objetivos disímiles en permanente cambio desde su establecimiento hasta el presente, ha creado un modelo propio de orden federal con caracteres vernáculos. En principio, el punto de partida para el estado federal puede sobrevenir en ocasión de:
1- Estados independientes que se asocian, cediendo o juntando competencias en determinada área gubernativa que por sí solos no pueden satisfacer. -“Coming together”- (EEUU, Suiza, Australia, Argentina);
2- Un estado originalmente unitario que da reconocimiento a las partes que lo conforman y comparte competencias -“Holding together”- (India, Bélgica, Canadá).
Por otro lado, en virtud de significativas diferencias lingüísticas y culturales entre regiones, la división de competencias puede discriminar entre sub-unidades más cercanas y más lejanas a la identidad nacional mayoritaria. Esta característica, conocida como “federalismo asimétrico”, supone la concesión de competencias más amplias en determinadas áreas de administración a las sub-unidades con diferencias culturales más acentuadas con el fin de proteger su integración en la federación. Contrariamente, cuando la distribución de competencias es idéntica en todas las sub-unidades, se habla de “federalismo simétrico”.
En lo sucesivo, se reconstruirán dos modelos federalistas alternativos, los de Canadá y Estados Unidos, proponiendo hacia el final una somera lectura del sistema federal argentino en contraste con los anteriores.
El Federalismo en Canadá
La introducción de una constitución federal en Canadá estuvo motivada por la necesidad de conciliar la diversidad que marcaban sus partes (Ontario, Québec y las colonias marítimas de Nueva Escocia y Nuevo Brunswick), y especialmente, para facilitar la coexistencia de comunidades lingüísticas inglesas y francesas. Ergo, la primera carta magna canadiense, que data de 1867 (British North America Act), ensayó la fusión de un sistema político británico tradicional que reproducía el sistema de gobierno británico colonial hacia el interior del estado canadiense con principios descentralizadores federalistas. El principio de la federación es la cesión de poderes desde el estado federal a las sub-unidades –provincias- (“holding together”)[1], estableciendo a éstas -y no al estado federal- como los órganos con poderes limitados, marcando un punto de contraste esencial respecto a otras federaciones. Así, se observa que la constitución canadiense confiere explícitamente a las provincias 16 poderes (Art. 92), mientras que al estado federal le reserva una serie de 29 áreas especificadas más todas aquellas que queden fuera de los 16 poderes concedidos a las provincias (Art. 91).
Entre las competencias provinciales se encuentran las de administración de justicia, regulación y celebración del matrimonio, creación de empresas y cooperativas de crédito, imposición directa, administración del sistema de salud, administración municipal, protección al consumidor, propiedad y derecho civil; con extensas facultades en los dos últimos. Asimismo, según el artículo 95 de la misma constitución, se establece jurisdicción legislativa compartida entre el estado federal y las provincias (“concurrent powers”) en materia de agricultura e inmigración. Como contrapartida, el estado federal legisla sobre derecho penal y de procedimientos, tasación, emisión de moneda, sistema bancario, aborígenes, sistema penitenciario, transportes, endeudamiento público, defensa, regulación del intercambio y comercio, seguro de desempleo y derecho de familia. La exclusión de las relaciones exteriores como un área de competencia federal en el texto constitucional de 1867 se debe a que éstas recién fueron cedidas por parte de Gran Bretaña en 1931, por intermedio del Estatuto de Westminster.
Un fenómeno peculiar del federalismo canadiense lo representan las potestades de gasto (“spending powers”) del estado federal y las provincias. Si bien la constitución prohíbe que desde el estado federal se legisle sobre áreas
reguladas exclusivamente por las provincias y viceversa, no impide expresamente que unos destinen partidas presupuestarias para gastos en áreas de competencia de otros, es decir, cada gobierno (federal, provincial) puede gastar fuera de su jurisdicción. Ciertamente, figura a primera vista ser una mera laguna constitucional; sin embargo, esta posibilidad dada a todos los niveles de gobierno ha largamente sostenido políticas de promoción, desarrollo y bienestar promovidas por el gobierno federal, siendo el renombrado programa de seguro médico universal (Medicare) uno de los mejores ejemplos de ello.
La relación entre el estado federal y las provincias da cuenta de la supremacía del primero sobre las segundas en el marco de un sistema político clásico británico ajustado a la situación colonial de Canadá. De esta suerte, se halla que:
-El jefe de estado de las provincias es el “Teniente-Gobernador” (Lieutenant-Governor), designado, pagado y removido por el gobierno federal; reproduciendo de esta manera al Jefe de Estado de cada colonia británica, el Gobernador, designado por el Monarca británico;
-Los senadores, quienes se supone representan a los estados provinciales, son designados y removidos por el
gobierno federal. Aunque en este aspecto no ilustra fielmente a la cámara alta británica (Cámara de los Lores), si se le asemeja en gran medida en tanto sus miembros no son elegidos por sufragio ciudadano;
-El poder de “reserva” (reservation), por el cual un Teniente-Gobernador goza de la potestad de poner en “reserva” leyes provinciales para su ulterior revisión por parte del Gabinete federal;
-El poder de “desautorización” (disallowance), que puede ejercer el Gabinete federal al rechazar una ley provincial, sin necesidad de ser puesta en “reserva” por el Teniente-Gobernador de la provincia en cuestión;
-El poder de “declaratoria” (declaratory power), cuya función es facultar al gobierno federal a emplazar una obra o emprendimiento en jurisdicción provincial o municipal con fundamento en la conveniencia al bien común; [2]
-La autoridad de control del gobierno federal sobre los órganos judiciales superiores, tanto federales como provinciales.
Esta supremacía parece desdibujarse en lo concerniente a las finanzas públicas. Aquí, la participación de los estados provinciales y municipales en la generación de ingresos públicos representa el 60 % de estos, de modo que
los estados provinciales tienden a financiar satisfactoriamente sus presupuestos por sí mismos. En adición, el principio de federalismo fiscal se implementa satisfactoriamente en el país, concentrándose antes en la solución de las disparidades interregionales que en el sostenimiento de los presupuestos provinciales. Para ello, recurrirá a cuatro mecanismos de transferencia fiscal:
-Transferencias impositivas (Tax points / Tax transfers), que consisten en la cesión del derecho a cobro de algunos impuestos desde el estado federal a las provincias. Los impuestos cuyo cobro se cede son aquellos de carácter directo, puesto que son los únicos que ambos niveles pueden imponer –los impuestos indirectos están vedados a los estados provinciales-;
-Subsidios condicionados (Conditional grants), utilizados para solventar políticas provinciales específicas bajo cumplimiento de condiciones demandadas por la administración federal. Dado que la falta a dichas condiciones motiva el cese de la subvención, esta herramienta de transferencia lleva como corolario la influencia política de la administración federal sobre la provincial.
-Subsidios en bloque (Block grants), carentes de condicionamientos para su abono, ungen de discrecionalidad su empleo.
-Retribuciones de Igualación (Equalization payments), introducidos en 1957 para solventar los gastos en servicios públicos de las provincias económicamente menos favorecidas y subdesarrolladas en relación al resto. El propósito fundamental es garantizar que la amplitud y la calidad de los servicios públicos en estas provincias consigan equiparar a los de las provincias más desarrolladas. Por su carencia de condicionamientos, se confunden con los subsidios en bloque.
La historia del federalismo canadiense reconoce cuatro etapas en relación a los procesos de centralización y descentralización que afectan a las federaciones. Dos son de centralización (1867-1885 y 1930-1960), y dos de descentralización (1885-1930 y 1960 en adelante), habiendo sido motivadas por contextos políticos, económicos y sociales internos y externos, así como por la evolución del pensamiento acerca de la administración del estado. En base a estas cuatro etapas y dos procesos, Pierre Trudeau, quien fuera Primer Ministro de Canadá entre 1968 y
1979, y luego entre 1980 y 1984, construye su “Teoría del Péndulo” (The Pendulum Theory), la cual enuncia que las etapas de centralización y descentralización que se siguen unas a otras se neutralizarán, logrando la mayor armonía entre el estado federal y las provincias (equalization). Sin embargo, Bélanger (2001f) argumenta que aquello que más ha impactado en las posiciones de los niveles de administración en cuestión ha sido la expansión de las funciones y la cobertura del estado sobre la vida social, provocando un refuerzo en sus posiciones. A largo plazo, admite, las mejores posibilidades del estado federal de expandir su gasto lo afirmarán en una posición cada vez más preponderante en la federación.
En la etapa centralizadora de 1867-1885, mientras las elites políticas y judiciales revistieron al parlamento federal de poderes más extensos y el gobierno estuvo determinado a explotar sus poderes de reserva y desautorización, reforzando la subordinación de las provincias a Ottawa. Posteriormente, en tiempos de las grandes conflagraciones mundiales se incrementaron los poderes de tasación (mediante la introducción de impuestos a los ingresos, en la década de 1910) y le fueron quitadas competencias a las provincias en busca de consolidar el alcance del estado de bienestar (el seguro de desempleo, por ejemplo). En simultáneo, el establecimiento del estado de bienestar en la
etapa centralizadora de 1930-1960 introdujo mecanismos más asiduos y estables de asociación y cooperación entre el estado federal, las provincias y los municipios. Desde entonces y hasta la actualidad se han constituido medios formales como los “Departamentos de Asuntos Intergubernamentales” (departments of intergovernmental affairs) –en actividad permanente-, “Conferencias de Premieres y Primer Ministro” (First Minister’s Conferences) –tradicionalmente de convocatoria anual-, y el “Consejo de la Federación” (Council of the Federation) –permanente, integrado por los premieres de las provincias-.
A partir de 1960, una etapa de descentralización que alcanza el presente ha generado cambios sustanciales en el estado canadiense. En lo tocante a las reformas constitucionales, desde 1982 –por la Constitution Act of 1982, que se adosa a la British North America Act de 1867- quedó asentado el derecho de las provincias a ser consultado su consentimiento a toda reforma constitucional que involucre su territorio, competencias e intereses (anteriormente, el parlamento federal podía recurrir a reformar unilateralmente la carta magna). En esa misma norma se asienta, además, mayor dominio de las provincias sobre sus recursos naturales. La devolución de poderes a las provincias se ha operado sistemáticamente especialmente con los gobiernos que sucedieron al de Pierre Trudeau.
Canadá es un estado pluricultural y plurilingüístico en el cual el reconocimiento de las diferencias y los derechos de las minorías ha operado desde su existencia como unidad política. El caso de Québec resulta, en tal aspecto, el ejemplo más conocido. Las libertades especiales autorizadas a esta provincia permitieron la instauración del francés como único idioma oficial a nivel de la administración provincial y la independencia de su representación cultural oficial ante el mundo. A la vez, el estado canadiense se constituyó en bilingüe en atención a la importante minoría francófona. El grado de autonomía de Québec casi se reduce a este aspecto, puesto que, como provincia, no dispone de autonomía política superior a la del resto; y en concreto, su situación en la federación es irregular, teniendo en cuenta que es la única provincia que aún no ha avalado la Constitucional Act de 1982.
Resultado de reclamos de origen más reciente, la creación del territorio de Nunavut en 1999 ha sido la consagración de la afirmación de la identidad de las comunidades indígenas del ártico canadiense. En este territorio, con potestades análogas a las de las provincias, el Inuktitut y el Inuinnaqtun, idiomas hablados por los la mayoría inuit de la región, fueron instituidos oficiales junto al inglés y el francés. Más aún, se ha avanzado en la introducción de costumbres y procedimientos de decisión gubernamental propios de la usanza inuit, dando
preferencia a las decisiones basadas en el consenso sobre el tipo de decisión por voluntad mayoritaria.
El Federalismo en Estados Unidos
Los Estados Unidos conforman una república federal desde la promulgación de la Constitución de 1787, en la cual se optó por un sistema federal frente al sistema confederal vigente desde la promulgación de los “Articles of Confederation and Perpetual Union” el año siguiente a la independencia, en 1777. La institución del estado federal fue obra de la cesión de poderes y la renuncia a la soberanía por parte de los estados de la confederación, tratándose, por ende, de una federación “coming together”.
Los poderes conferidos al estado federal estadounidense están limitados a los enunciados en la sección octava del primer capítulo de la constitución: política monetaria; préstamos públicos federales; regulación del comercio entre estados, tribus indígenas, y entre los EEUU y otros países; inmigración y naturalización; correos; patentes; sistema judicial federal; política exterior y defensa, entre otros. Los poderes de los estados (sub-unidades) resultan de los
que no han sido incluidos en este artículo ni se les han expresamente prohibido en la sección décima del mismo artículo, principio confirmado por la enmienda nº 10. Al tratarse EEUU de una federación simétrica, las facultades concedidas a los estados son las mismas para todos.
A diferencia de lo que sucede en Canadá, los niveles de la administración en EEUU se encuentran íntegramente separados unos de otros, con poderes ejecutivos y legislativos cuyos miembros son elegidos, en los estados y los municipios, sólo por los electores de su distrito. El sistema judicial, por otro lado, funciona independientemente en cada uno de sus niveles (federal, estadual, municipal), reconociendo al interior de éste su máxima autoridad.
La participación de los estados en el gobierno federal se canaliza en el Senado, cuyos miembros representan a los estados de las sub-unidades (concretamente, estados) en la administración federal. Si bien actualmente son elegidos por sufragio popular, al igual que los representantes, durante poco más de un siglo, hasta principios del s. XX, eran designados por la legislatura del estado que representaban.
Bajo estos lineamientos se desenvuelve originalmente el sistema federal norteamericano, cuya primera etapa (1789-1861) estará trazada por el “federalismo dual”. Éste consiste en la concesión al estado federal y a las
sub-unidades de competencias excluyentes entre sí, en el marco de las cuales cada nivel goza de autonomía para su gobierno. Con todo, la relación entre los niveles de administración tiende a resultar ríspida, pues desde el comienzo surge constante competencia por acaparar las áreas que quedaron fuera de la distribución, o bien, aparecen intentos por excederse en el manejo de las competencias.
La segunda etapa (1861-1930) fue el contexto en el que se produjo el desarrollo posterior a la guerra civil y, a principios del s. XX, en el que se llevaron adelante las transformaciones institucionales democratizadoras de la Era Progresiva (Progressive Era). La guerra civil había demostrado que el respeto a la diversidad de los estados no aseguraba la consecución del ideal de libertad, sino que, en muchos casos, atentaba contra éste. Al mismo tiempo, la complejidad creciente de la vida social y la estructura económica demandaba un paulatino incremento en el ejercicio del rol regulador y de provisión de servicios públicos del estado. Así, el estado federal, con la misión de conducir las reformas progresivas a todos los estados, asumió tareas más complejas de regulación y reforma económica, tornándose a fines del s. XIX en el principal promotor del desarrollo económico, asumido en la tarea de corregir el desbalance observable entre crecimiento económico y libertad personal. Fue entonces que varios
cuerpos de las administraciones de los estados quedaron en control del estado federal (como las autoridades de ferrocarriles) y se produjeron algunas innovaciones, como la imposición de una tasa a los ingresos en 1913, o los primeros subsidios destinados a mitigar la deuda social de la modernidad, en la década de 1920. En aquel tiempo, la instrumentación de subsidios era calificada “voluntaria” para los estados según la Corte Suprema, por lo cual no se reconocían jurisdicciones federales ni estaduales en la materia.
La etapa siguiente (1930-1960) estuvo marcada por la Gran Depresión, el New Deal, la segunda guerra mundial y la posguerra, y en cuanto al sistema federal norteamericano, por un novedoso salto hacia el “federalismo cooperativo” (cooperative federalism), fundado en la cooperación intensiva entre el estado federal, los estados y los municipios para la aplicación de programas que propiciaran el desarrollo y asegurasen mejor calidad de vida. La distribución de competencias comenzó a resultar menos nítida que en el “federalismo dual”, y la presencia del estado federal se multiplicó en áreas antes reservadas a las administraciones estaduales (relaciones labortales, agricultura) o previamente ajenas a la acción estatal. La nueva separación de competencias fue simbolizada por la
marble cake (torta marmolada), remarcándose el entramado de poderes y funciones, confuso, en oposición a la layer cake (torta de capas), distintiva de los poderes divididos en el “federalismo dual”.
La posibilidad de reforzar la presencia del estado federal se sustentó mayormente en la extendida capacidad de fijar impuestos no coparticipables a los estados instituida por la enmienda nº 16. Por tanto, el estado federal se valió de esos fondos para financiar programas conducidos por los estados bajo su supervisión –tomaron forma los “subsidios de ayuda” o “subsidios categóricos” (grants in aid, categorical grants)-, una innovación cuya utilización se consolidará en las futuras décadas.
El “federalismo creativo” (Creative federalism) se desarrolló entre 1960 y 1980, proponiendo abordar una solución definitiva a las cuestiones de la segregación racial y económica. Ergo, hizo hincapié en los “subsidios categóricos” y en la organización de nexos y programas conjuntos en todos los niveles de la administración, financiados por los
“project grants” (subsidios para proyectos específicos). La explosión de proyectos llevó en numerosas ocasiones a la superposición y a la incompatibilidad, pero, por otra parte, formó un cuerpo de administradores idóneos en los estados, en quienes se apoyó, posteriormente, el proceso “devolutivo” que se inició en la década de 1980. Desde entonces, en la etapa conocida como del “nuevo federalismo”, se ha procedido paulatinamente a la devolución de competencias a los estados, reduciendo el control federal de los programas de subsidios y reformulando la concurrencia del estado federal en el gasto público destinado al bienestar. La devolución de facultades no ha sido precisamente un proceso uniforme. Aunque haya habido traspasos de programas federales a los estados, con sus correspondientes fondos, también se ha apelado a la práctica de conceder “subsidios en bloque” (block grants), qu
e no son más que fondos girados sin un objeto de gasto preestablecido. Sin embargo, la escasez de fondos federales y la ejecución de recortes presupuestarios acabaron, últimamente, levantando restricciones a la forma en que los mismos se aplican.
El federalismo en Argentina, ¿ser o no ser?
En un sistema federal relativamente “atemperado” como el argentino, se ha coincidido que la reforma constitucional de 1994 ha reforzado los principios de federalismo a raíz de la modificación del sistema financiero, la autonomía municipal, la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, la concesión de potestades a las provincias en materia internacional, la propiedad provincial de los recursos naturales, la modificación del régimen financiero,
reconociéndoles a las provincias el derecho concurrente a establecer impuestos indirectos.
Contrariamente, Garat (2008), suscribe a la idea de que Argentina se está desfederalizando, presentando sus causas: la crisis permanente del Tesoro Nacional, la cual explicaría la mutación de la distribución de competencias entre el gobierno federal y las provincias; la ausencia de idearios federalistas en los partidos políticos; la concentración y el consiguiente despoblamiento poblacional; el “estado de emergencia” permanente del estado federal y los provinciales.
Es evidente que, a pesar de haberse expresado la voluntad de descentralización por medio de la modificación de algunas normas, el federalismo argentino se las ha arreglado en los últimos 20 años para enredarse en un
atolladero de difícil salida. El punto está en llegar a un acuerdo en torno a la preferencia por una forma de estado más centralizada o una más descentralizada, pues actualmente se ha avanzado en la cesión de competencias del estado federal a los provinciales allí donde se produce el gasto público, mas no ha sido igual derrotero que siguieron las competencias de recaudación. Más del 60% del ingreso público es recaudado por el estado federal, y desde allí, distribuido. Si se lo compara con Canadá, la situación es de proporcionalidad inversa, lo cual, sin duda, trae aparejado mayor poderío económico del estado federal. En la medida en que éste extienda el alcance de sus tributos dejándolos afuera del sistema de coparticipación federal, las provincias seguirán más dificultadas de cubrir su expandido gasto e intensificarán su dependencia del estado federal.
Son conocidos y se admiten fundados los temores de ineficacia de los estados provinciales. Por eso, tanto Canadá como EEUU nos ofrecen fructuosas experiencias de las cuales aprender a afrontar esta coyuntura. Los conditional grants son un asunto pendiente en Argentina, y ciertamente, es incalculable el efecto positivo que tendrían en las administraciones provinciales, que ante la necesidad de demostrar avances y mejoras en la calidad de los servicios públicos para continuar accediendo a mayores fondos, podrían interesarse en mejorar su funcionamiento y auto-superarse. Los equalization payments podrían, a su vez, contribuir al progreso de las provincias más a
trasadas; o, a través de los projects grants se atacarían sistemática y constantemente contextos económicos y sociales críticos, evitando que la atención de los mismos sea apenas un tópico más de un presupuesto público, el cual, por naturaleza, se inclina por privilegiar el cálculo político antes que la necesidad. Mal que nos pese, todas estas posibilidades sólo serían factibles si se optara por un sistema de recaudación descentralizado, que provea a las provincias de recursos inmediatos para la atención de su gasto. Puntualmente, Canadá nos muestra que el éxito del federalismo fiscal, la justicia distributiva y la solidaridad parten de un presupuesto irrebatible: que las sub-unidades hayan podido primeramente satisfacer el máximo posible de sus gastos por sus propios ingresos.
[1] Aún así, persiste el desacuerdo acerca de si Canadá es una federación “holding together” o “coming together”. Eventualmente, la conformación del Canadá federal en 1867 parte de la incorporación progresiva de varias colonias (Nueva Escocia, Nueva Brunswick, Columbia Británica, Manitota, Isla Príncipe Eduardo, Terranova) a un estado original, la Provincia Unida de Canadá, creada en 1840 y compuesta por Alta Canadá (Ontario) y Baja Canadá (Québec), que, a su vez, fue una conveniente división para facilitar la convivencia entre colonos británicos y franceses tras la victoria británica en la Guerra de los Siete Años.
[2] Pese a estar presentes en la constitución, estos tres poderes enunciados con anterioridad (reservation, disallowance, declaratory power) fueron con el tiempo excluidos en la práctica.
Bibliografía
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